境內(nèi)“稅收洼地”引發(fā)的避稅問題及應(yīng)對策略

馬振宇（國家稅務(wù)總局河北省稅務(wù)局）

劉爽（國家稅務(wù)總局河北省稅務(wù)局）

楊詩（國家稅務(wù)總局河北省稅務(wù)局）

文章內(nèi)容

一、境內(nèi)“稅收洼地”的由來及現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┚硟?nèi)“稅收洼地”的由來

　　我國境內(nèi)“稅收洼地”的成因主要有兩個：一是國家為促進部分地區(qū)和行業(yè)的發(fā)展，制定了相應(yīng)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策及行業(yè)、特定類型企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；二是一些地方政府使用財政返還、財政獎勵、財政補貼等方式來吸引企業(yè)投資，實質(zhì)性地降低了企業(yè)稅負。如果集團企業(yè)利用成員企業(yè)多的優(yōu)勢，通過關(guān)聯(lián)交易將集團利潤集中到“稅收洼地”中的成員企業(yè)，就可以降低集團整體稅負。

　?。ǘ┚硟?nèi)“稅收洼地”的現(xiàn)狀

　　隨著近年來我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，大型企業(yè)集團越來越多。一些企業(yè)集團在不斷發(fā)展壯大的同時，利用集團優(yōu)勢通過境內(nèi)關(guān)聯(lián)交易，將利潤從應(yīng)按25%稅率繳納企業(yè)所得稅的企業(yè)轉(zhuǎn)向處于“稅收洼地”的低稅率企業(yè)，以降低集團整體稅收負擔(dān)。以河北省為例，2020年河北省存在關(guān)聯(lián)交易的企業(yè)超6000戶，關(guān)聯(lián)交易總額超過18000億元，其中境內(nèi)關(guān)聯(lián)交易金額達到17500億元，占總關(guān)聯(lián)交易額的比例超過95%。巨大的境內(nèi)關(guān)聯(lián)交易額中即便小部分存在稅收籌劃，也會造成國家稅收的大量流失。

　　目前，利用“稅收洼地”避稅，不僅成為一些不良涉稅中介機構(gòu)招攬生意的噱頭，而且成為一些跨區(qū)域經(jīng)營的集團企業(yè)日益熱衷的避稅手段。筆者在多個財稅專業(yè)人士微信群中，都曾看到各類財稅咨詢公司發(fā)布的“提供稅收洼地注冊公司”“稅收洼地降稅實操”等宣傳廣告。在“今日頭條”“抖音”等平臺上，也有大量涉稅咨詢公司發(fā)布的極具誘惑力的廣告--“入駐稅收洼地，合理合法節(jié)稅80%”“北京企業(yè)入駐稅收洼地園區(qū)，綜合稅率可低至0.25%”。當(dāng)筆者在百度搜索中輸入“稅收洼地”四個字，一連串相關(guān)的信息便映入眼簾：“中國稅收洼地在哪？2021全國稅收洼地匯總！”“稅收洼地大幅度節(jié)稅”……

　　2021年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，明確提出對利用“稅收洼地”和關(guān)聯(lián)交易等逃避稅行為，加強預(yù)防性制度建設(shè)，加大依法防控和監(jiān)督檢查力度。因此，稅務(wù)機關(guān)面臨的形勢相當(dāng)緊迫，必須加大力度對企業(yè)集團利用境內(nèi)“稅收洼地”避稅的行為進行防控。

二、利用境內(nèi)“稅收洼地”避稅的種類

　　（一）區(qū)域性稅收優(yōu)惠型

　　為了促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，國家出臺了許多區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，最為典型的代表就是新疆維吾爾自治區(qū)霍爾果斯市。2010年，國家級的霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成立，之后相繼出臺了“五免”和“五減半”的稅收優(yōu)惠政策，吸引了大量企業(yè)投資。有一些企業(yè)利用以此形成的“稅收洼地”進行避稅。如河北某裝備總公司發(fā)布公告，以轉(zhuǎn)型開展境外創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)為名遷入霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，其后利用當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)所得稅優(yōu)惠政策，規(guī)避了轉(zhuǎn)讓其子公司需繳納的巨額企業(yè)所得稅。這類行為顯然違背了國家出臺稅收優(yōu)惠政策的初衷，不僅耗費公共資源，而且極易產(chǎn)生不良的社會效應(yīng)。

　　（二）地方政府財政返還獎勵型

　　一些地方政府為促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，會采用財政返還、獎勵等方式鼓勵招商引資。如河北某制藥集團就因此在西藏自治區(qū)拉薩市設(shè)立了銷售子公司。位于河北省的生產(chǎn)型子公司將藥品低價銷售給拉薩子公司，再由其將藥品賣向全國各大醫(yī)院和藥房，并因此留存了大量的利潤。由于該子公司在拉薩市繳納企業(yè)所得稅，享受當(dāng)?shù)氐呢斦剟钫?，大部分稅款又以財政獎勵的形式回到該子公司，從而使該制藥集團的整體稅收負擔(dān)大大降低。

　　（三）高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠型

　　大型企業(yè)集團存在大量的研發(fā)項目和研發(fā)支出，集團內(nèi)不少承擔(dān)核心技術(shù)研發(fā)的公司會被認定為高新技術(shù)企業(yè)，享受15%的優(yōu)惠稅率，成為集團內(nèi)的“稅收洼地”。例如，總部位于江蘇省的某童車企業(yè)集團，總公司集研發(fā)、生產(chǎn)、銷售于一體，享受高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠。其在河北省的生產(chǎn)型子公司以較低的價格將產(chǎn)品銷售到總公司，總公司再以正常的市場價格向終端市場銷售，通過享受優(yōu)惠稅率降低集團的整體稅負。

　?。ㄋ模┘瘓F成員企業(yè)虧損彌補型

　　這種類型的特點是，企業(yè)集團通過境內(nèi)關(guān)聯(lián)交易將利潤集中到存在虧損的成員企業(yè)，通過彌補虧損實現(xiàn)“盈虧互抵”，大幅降低集團整體稅負。例如，河北某大型企業(yè)集團，經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍較寬，其成員企業(yè)中既有收益高的也有虧損的。為了實現(xiàn)整體收益最大化，集團在制定內(nèi)部定價政策時，有針對性地對虧損企業(yè)進行一定的傾斜，通過關(guān)聯(lián)交易將利潤多向虧損企業(yè)留存，實現(xiàn)集團整體稅負的下降。

三、引發(fā)避稅風(fēng)險的原因分析

　?。ㄒ唬┢髽I(yè)集團自身利益驅(qū)動

　　對于大中型企業(yè)集團特別是包含上市公司的企業(yè)集團而言，稅收負擔(dān)的輕重直接影響利潤的多少，避稅在帶來巨大利潤的同時，會給投資者留下“盈利能力強”的印象，從而在一定程度上拉高股價，提升融資能力。這是一些企業(yè)集團進行避稅的重要驅(qū)動力。

　?。ǘ┥娑愔薪闄C構(gòu)推波助瀾

　　會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等涉稅中介機構(gòu)，其經(jīng)營的主要目標與其他行業(yè)沒有本質(zhì)不同，都是創(chuàng)造并獲取利潤，大型企業(yè)集團往往是其優(yōu)質(zhì)客戶。這些中介機構(gòu)利用自身專業(yè)優(yōu)勢，通過尋找稅收法律法規(guī)上的漏洞，成為企業(yè)集團避稅的“智囊”。這既可以給集團企業(yè)帶來巨大的利益，也能給自身帶來豐厚的回報。加之目前我國對涉稅中介機構(gòu)的監(jiān)管相對薄弱，對其參與企業(yè)避稅的行為鮮見處罰。能夠獲取豐厚回報卻沒有相應(yīng)的連帶責(zé)任，使越來越多的中介機構(gòu)在利益的驅(qū)動下涌向了避稅籌劃領(lǐng)域。

　?。ㄈ┑胤秸猩桃Y措施不當(dāng)

　　一些地方政府為了促進本地經(jīng)濟發(fā)展，期望通過有吸引力的優(yōu)惠政策招商引資，并把財政獎勵和稅收返還作為優(yōu)惠政策的重要組成部分。但這些地方政府在制定招商引資政策時，更多考慮的是如何吸引企業(yè)前來，如何給企業(yè)讓“利”，對企業(yè)落戶之后能產(chǎn)生多少稅收收益估計不足，導(dǎo)致引進來的企業(yè)主要目的有可能不是扎根當(dāng)?shù)亍懋?dāng)?shù)亟?jīng)濟的繁榮，而是利用優(yōu)惠政策進行避稅。

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　　在對企業(yè)避稅行為的調(diào)查中，反避稅部門一般是依據(jù)稅收法律法規(guī)和國際公認的轉(zhuǎn)讓定價原則等，對納稅人特定納稅事項作納稅調(diào)整，處理方式多是調(diào)整補稅并加收利息。與稅務(wù)稽查相比，手段和懲戒力度不足。稅務(wù)稽查部門對企業(yè)的依法檢查處理中，手段更多，力度更大，如補繳稅款、處以罰金、列入稅收違法“黑名單”、信用記錄留痕、多部門聯(lián)合懲戒和移送司法機關(guān)等。

　?。ㄎ澹┓幢芏悓I(yè)人才匱乏

　　大型企業(yè)集團除了擁有專門的財稅團隊之外，還有會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)助陣，其專業(yè)人才具有豐富的財稅理論知識和實操經(jīng)驗。而稅務(wù)機關(guān)負責(zé)關(guān)聯(lián)交易管理的部門主要是國際稅收管理部門，人才不足是最大短板。全國大部分地市級稅務(wù)局沒有設(shè)置單獨的國際稅收管理部門，縣區(qū)級稅務(wù)局大部分只有1人兼管國際稅收管理業(yè)務(wù)。專業(yè)人員少帶來的影響是反避稅隊伍年齡結(jié)構(gòu)固化，難以形成人才梯隊。面對專業(yè)性強、難度大、人員素質(zhì)要求高的反避稅工作，尤其是面對近幾年來業(yè)務(wù)量越來越大、業(yè)務(wù)類型越來越多的大型企業(yè)集團內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易，稅務(wù)部門往往有心無力，無法起到很好的監(jiān)管效果。

四、降低避稅風(fēng)險對策研究

　　（一）嚴格稅收優(yōu)惠政策和財政獎勵政策的制定和管理

　　在制定區(qū)域性或行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策、財政獎勵政策時要注意兩個方面。一是應(yīng)由稅務(wù)機關(guān)先期開展稅收經(jīng)濟分析，科學(xué)評估稅收優(yōu)惠政策與促進區(qū)域、行業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展是否協(xié)調(diào)，并提供具體的政策落實建議；二是堅持利潤應(yīng)在經(jīng)濟活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地征稅的原則，明確企業(yè)必須符合實質(zhì)運營的要求，制定相應(yīng)監(jiān)管措施，確保優(yōu)惠政策落實到位。真正發(fā)揮財稅優(yōu)惠政策引導(dǎo)資金、資源和人才合理流動的作用，精準惠及能夠為地方經(jīng)濟發(fā)展帶來更多貢獻的企業(yè)，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。目前我國已經(jīng)在該類立法方面取得了長足的進展。如2020年6月1日中共中央、國務(wù)院公布的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》規(guī)定，“對注冊在海南自由貿(mào)易港并實質(zhì)性運營的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%征收企業(yè)所得稅?！痹摋l款明確了享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率的前提是在當(dāng)?shù)刈圆㈤_展實質(zhì)性運營，并通過后續(xù)制定的一系列監(jiān)管措施，確保了優(yōu)惠政策精準落地。這也為今后該類優(yōu)惠政策的制定和管理提供了寶貴的經(jīng)驗。

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　　一是完善境內(nèi)反避稅調(diào)查體系。目前對于境內(nèi)關(guān)聯(lián)交易反避稅工作存在職責(zé)不夠清晰、牽頭部門未能明確的情況，建議在廣泛借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入結(jié)合我國反避稅工作實際，盡快完善全國性境內(nèi)反避稅工作體系。努力解決反避稅中存在的屬地碎片化、管理差異化問題，統(tǒng)一管理水平和評判標準。在全國范圍內(nèi)對同一企業(yè)集團探索一戶式管理，總結(jié)歸納涉及反避稅案件的行業(yè)特征、經(jīng)營模式、主要關(guān)聯(lián)交易類型、有參考價值的指標等。探索按照關(guān)聯(lián)交易類型和關(guān)聯(lián)交易金額對反避稅案件實行分級分類管理的新模式，明確中央、省、市、縣級部門的管理職責(zé)。

　　二是加強反避稅部門與稅務(wù)稽查部門的業(yè)務(wù)合作。反避稅調(diào)查與稅務(wù)稽查既有不同的檢查方向和內(nèi)容，又有相同的調(diào)查基礎(chǔ)，即企業(yè)的真實生產(chǎn)經(jīng)營狀況和逃避稅的動機及行為，因此在獲取企業(yè)信息及相關(guān)數(shù)據(jù)、逃避稅線索等方面可以互相補充。同時，企業(yè)出于利益最大化的目的，避稅手段越來越隱蔽，方式越來越復(fù)雜。企業(yè)通過關(guān)聯(lián)交易進行避稅的同時，往往存在通過虛增成本、隱瞞收入的逃稅行為。加強兩個部門的協(xié)同，有利于推動案件調(diào)查。河北省稅務(wù)局在2018年已開始兩部門聯(lián)合辦案的嘗試，并取得良好成效。

　　三是拓展反避稅信息來源渠道。信息時代，數(shù)據(jù)就是力量。要利用“智慧稅務(wù)”支撐牽引作用和信息交換制度，實現(xiàn)多部門涉稅涉費數(shù)據(jù)常態(tài)化共享、互聯(lián)互通，搭建全面、動態(tài)的關(guān)聯(lián)交易信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對關(guān)聯(lián)交易逃避稅高發(fā)行業(yè)、地區(qū)和人群的有效監(jiān)管。

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　　對違法者的縱容就是對守法者的不公。如果稅務(wù)部門對企業(yè)利用境內(nèi)“稅收洼地”避稅行為不及時采取措施，將會引發(fā)不良示范作用，并在一定程度上不利于規(guī)范市場秩序。因此，必須依托國家稅務(wù)總局“管理、服務(wù)、調(diào)查”三位一體的反避稅防控體系，對利用境內(nèi)關(guān)聯(lián)交易避稅高發(fā)的行業(yè)、地區(qū)和人群開展精準整治，依法對避稅行為加大處罰力度。特別是對性質(zhì)惡劣的重大避稅案件，要依法從嚴查處，并按照有關(guān)規(guī)定納入企業(yè)和個人信用記錄，實施多部門聯(lián)合懲戒，讓失信者一處違法、處處受限。另外，要加強對不法涉稅專業(yè)服務(wù)和涉稅咨詢公司的打擊力度，擇機開展全國性專項治理行動，增強行業(yè)協(xié)會和社會中介組織協(xié)稅護稅意識，在全社會營造誠信納稅的濃厚氛圍。

　?。ㄋ模┘哟蠓幢芏惾瞬排囵B(yǎng)力度

　　專業(yè)的反避稅人才隊伍是反避稅工作迅速有效開展的重要支撐，但目前我國反避稅工作現(xiàn)狀并不樂觀，普遍存在工作耗時長、成本高，對反避稅工作的投入較低，反避稅人員專業(yè)性不強等問題。相比較而言，大型企業(yè)集團除了擁有龐大的財稅團隊外，還有涉稅專業(yè)服務(wù)機構(gòu)助陣。因此，建議落實好人才興稅、人才強稅戰(zhàn)略，加強反避稅干部人才隊伍建設(shè)，為我國反避稅工作提供人才保障。

　?。ū疚臑楣?jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第11期）